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移交小区配套幼儿园有何阻碍?专家、律师解析

2019-02-12 08:08来源:中国青年报

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  青年经济说

  寻常百姓如何走进普惠性幼儿园

  金亮(化名)的孩子明年9月就满三周岁、要上幼儿园了。最近正在看房、准备置产的他看中了一个小区,其他都很满意,就是在小区配套幼儿园上有些犹豫——这间幼儿园不是公办的,是私立园。虽然口碑很好,但是学费很高。

  不过,他也注意到了最近“私立园可能退出历史舞台”的传闻。虽然后来这则消息很快被辟谣,但有一个趋势越来越清晰:国家对学前教育越来越重视,而家长有机会用更少的钱,把孩子送到更放心、离家近的幼儿园里。

  最近,《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》国办发〔2019〕3号(下称《通知》)明确指出,要着力构建以普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系,小区配套幼儿园应由当地教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园,不得办成营利性幼儿园。

  政策大方向已经明确,有一些具体问题老百姓非常关心:什么是普惠性幼儿园?民办园获得“官方认证”过程多长?老百姓什么时候能受益?

  让学前教育恢复公共基本服务属性

  早在上世纪八十年代,就有小区配套建设幼儿园的相关规定。几次修订的《城市居住区规划设计标准》也明确提出,幼儿园是小区公共服务设施项目的“必选项”。

  近年来,一批文件又明确了普惠性民办幼儿园的方向。2010年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》国发〔2010〕41号文件(下称41号意见)即提出,积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。2017年出台的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》(下称《三期意见》)要求,到2020年,基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。这包括全国学前三年毛入园率达到85%、普惠性幼儿园覆盖率(公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例)达到80%左右。《三期意见》还提出,按照公办民办并举的要求,要一方面大力发展公办幼儿园,提高公办园在幼儿园总量中的占比;另一方面积极扶持民办园,不断提高普惠性民办园在民办园中的占比。通过公办和民办两条腿走路,满足绝大多数幼儿都能接受普惠性学前教育的需求。

  中国教育在线总编辑陈志文指出,移交小区配套幼儿园,是国家对学前教育治理政策的一部分,其实这一政策原来就有,只是执行落实得不好,此次是再次重申。

  《通知》要求,已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门,未移交当地教育行政部门的应限期完成移交,对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。陈志文指出,小区配套的校舍等各地规定细则不同,但过去原则上都是需要交给相关部门提供公共服务的,但各地负责部门落实不力,开发商也没有遵守相关规定,造成事实上这部分公共设施变成了部分人牟利的工具、很多都变成了高收费的私立幼儿园、私立学校,严重损害了公共利益。

  易居研究院智库中心研究总监严跃进认为,这两年营利性幼儿园的不合规经营造成了很多问题,一定程度上导致了很多小区炒作幼儿园资源。《通知》从教育资源角度对配套要求进行了完善。他特别指出,《通知》给人这样一个预期,后续房企配建的租赁型公寓,也可能会建成此类幼儿园项目,包括公办幼儿园和普惠性民办幼儿园。

  “小区的配套设施是公共设施,交给办高价的私立幼儿园、私立的学校,损害的是谁的利益?更何况有些当初出租甚至出售给私立学校,本身就是违规的。严格讲,应该追究当年这些相关人的责任,而不仅仅是限期交还教育行政部门的问题。”陈志文说。

  营利性和非营利性幼儿园亟待明确区分

  2018年11月,《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布。这一文件明确要求,民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园,不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。这一在“红黄蓝事件”后发布的文件,造成A股教育股下跌,“幼教股”甚至跌停。

  如何区分营利性和非营利性幼儿园?中国教育科学研究院研究员储朝晖试图从政策中寻找答案。

  2016年底全国人大制定的《民办教育促进法》从操作角度提出了民办幼儿园里营利和非营利的概念。从理论概念上分析,学校本身通过办学获得收益、办学者从投入到收益有增值就是营利性学校。非营利性学校指主办方以捐赠方式办学,办学主体的钱投入进去不追求取得收益。

  而在操作角度看,民办学校可以自愿申报营利或非营利,政府相应给予支持。例如,营利的民办学校要收税,政府给予的优惠条件相对少于非营利民办学校。但后者办学方将不拥有自己的产权,无论投入多少,产权都属于社会。

  但储朝辉发现,区分界定营利与非营利幼儿园的有关文件尚未通过。幼儿园登记不需要申报营利和非营利,而普惠性幼儿园的前提是非营利。具体如何操作?目前未有明确规定。

  储朝辉分析,区分界定文件推迟的原因主要在于中国民办幼儿园的收益不少都投入到了办学中,不断滚动。有关部门要区分二者,首先要核定资产。而这涉及到为全国17万所幼儿园登记、估价。这在短时间内几乎无法操作。

  而在更多人的通俗认知中,“民办园”往往是高价、质量不一定有保障的代名词,而“公办园”则是特权、低价、放心的象征。河南省直机关第二幼儿园园长解慧从事幼儿教育多年。她告诉中国青年报·中青在线记者,无论是公立园还是民办园,财政都按照注册儿童人头进行补贴。根据河南省的有关规定,2019年起,河南省省直幼儿园有十一家是按照生均8000元/年的标准进行补贴的。但民办非普惠性幼儿园的补贴很少,教师的工资和福利待遇较低,流动性很大。后者办学方从买地、盖房、设施等环节都要投入,对成本回收、盈利等都要算资金帐,不能不顾资金压力。种种原因决定了一些私立幼儿园一个月的收费和公立园一个学期的收费水平接近。

  解慧坦言,各地公办幼儿园的公开招教考试有获得“编制”的机会,且会合规办理各类社会保险,待遇问题有所保障,因而公办幼儿园的教师资源相对并不紧缺。

  移交幼儿园可能遇到哪些阻碍

  北京京都律师事务所律师王树德指出,根据《通知》,配套幼儿园的产权无论归属于谁,都应该在2019年6月底前交给教育部门进行管理,教育部门将是对小区配套幼儿园唯一合法的管理者。

  王树德告诉中国青年报·中青在线记者,关于小区配套幼儿园问题,司法实践当中业主和开发商的矛盾也比较突出。业主普遍认为小区配套幼儿园应属于业主共有,而开发商则认为自己是投资者,应该“按照谁投资谁受益的原则”享有收益。人民法院处理此类法律纠纷一般以产权登记、购房合同约定以及业主在房价当中是否分摊了建设成本为依据进行裁判。

  根据41号意见,个别地区政府在供应土地时与开发商约定了配套幼儿园应该归属于教育部门。但在政策实施过程中,尚未办理产权分割的小区配套幼儿园是否可以直接办理产权移交?已经登记在开发商名下的幼儿园移交是否需要办理产权变更登记手续?过程中所产生的税费应如何缴纳?都需要相关制度予以明确。

  储朝辉提醒,大多数民办幼儿园主体是投资办学,不希望移交产权。在中国私有产权保护仍在摸索的情况下,希望这些幼儿园把产权变成社会产权,不具有持续性。而全部依靠财政补贴筹办公立园更为不现实。储朝辉指出,学前教育的财政投入应占到所有教育经费投入的9%才能基本上保障运行,但是直到2017年,包括民间经费在内的学前三年使用经费比例为7.6%,如果只算财政投入,只有不到5%。远远不能满足需求。

  储朝辉和同事于2014年在北京展开的一项调查显示,公办幼儿园解决一个学位需要3万元的财政补贴,而普惠性民办园仅需要1万多元。假设北京市提出的“到2020年普惠性幼儿园覆盖率达80%以上”,若均为公立园的话,政府需要投入相当于3倍民办普惠园的投资,才能达到这个目标。北京市提出2020年学前教育的投入达到教育经费的14%,仍达不到这一要求。在教育经费投入不如北京的地区,更难实现。

  “地方拿不出钱,可能会采取强制的办法让民办幼儿园变为普惠园。”储朝辉提醒,民办幼儿园可能为了成本牺牲教学质量甚至关门大吉,这样对学前教育总量更是起到消极作用。

  解慧指出,由于公立园的资源和数量目前仍较少,多数孩子还是在民办幼儿园上学。今年来,国家集中力量扩大幼儿学位,开办了很多新幼儿园。但是,幼儿园的新建和投入需要周期,也需要社会力量办学来补充政府来不及立刻建成的幼儿园。

  “私立幼儿园被国家收为普惠性幼儿园,园长、教师等工作人员在教育领域发挥个人价值的空间更大了,只是民间的资金可能不会更多地往兴建私立幼儿园上投资了。”解慧说。

  另外,小区配套幼儿园在移交中的房屋产权问题不容忽视,尤其是一些租赁配套设施改建的幼儿园。

  原方圆地产首席市场分析师邓浩志告诉中国青年报·中青在线记者,据他了解,一二线城市很多的土地出让已明确规定要移交幼儿园,房地产开发商多数不具备办学条件和能力,实际自己办幼儿园的很少,配套幼儿园产权最后都会转移给当地教育行政部门。可能存在问题的主要是三四线城市。《通知》是在补目前房地产市场配套的一些漏洞。

  中国社会科学院经济所研究员汪丽娜认为,也要估计产权纠纷的有可能发生。例如租赁改建的幼儿园,存在调整成本的问题。实际经营者的损失由谁承担,有关部门应提出具体的解决办法。

  “很多开发商为降低投资成本,在小区配套幼儿园建设之初就交由其他单位或个人代建,《通知》出台以后,如代建单位未收回成本,那么开发商与代建人也可能产生法律纠纷。”王树德提醒,这也可能会影响幼儿园的移交。

  “移交的方向没有错,至于操作细节是比较复杂的,尤其是有很多历史遗留问题,在处理上要谨慎。”陈志文说,所有的政策,目的与出发点都只有一个:方便老百姓就近上幼儿园,同时大幅降低幼儿园的经济成本与压力。

  中国青年报·中青在线记者 李晨赫 实习生 章舟 来源:中国青年报

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